Umsögn laganefndar um drög að frumvarpi um greiðsluaðlögun
Viðskiptaráðuneytið
Lindargötu
150 Reykjavík
Reykjavík, 26. ágúst 2008.
Umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands um drög að frumvarpi til laga um greiðsluaðlögun.
Laganefnd Lögmannafélags Íslands hefur haft ofangreind drög að frumvarpi til athugunar og lætur í té svofellda umsögn.
Drögin fela í sér nýmæli um stofnun greiðsluaðlögunarnefndar, skipuð af viðskiptaráðherra, sem veitir einstaklingum, sem eiga í verulegum erfiðleikum við að standa við fjárskuldbindingar sínar, aðstoð við endurskipulagninu á greiðslu skulda eða eftirgjöf þeirra að hluta eða öllu leyti. Í gildandi rétti eru ákvæði um nauðasamninga í ákvæðum laga um gjaldþrotaskipti o.fl. nr. 21/1991 sem kemur á samningi um greiðslu skulda eða eftirgjöf af skuldum milli skuldara og áskilins meiri hluta lánadrottna hans. Slíkur samningur er bindandi fyrir aðra lánadrottna skuldarans uppfylli hann skilyrði laganna um að hafa hlotið samþykki meirihluta kröfuhafa. Af einhverjum ástæðum er þetta úrræði ekki komið að gagni þrátt fyrir sérstaka réttaraðstoð við einstaklinga sem leita nauðasamninga, sbr. ákvæði laga nr. 65/1996. Telur laganefnd að það væri til bóta að það yrði kannað sérstaklega hvers vegna úrræði í gildandi rétti eru ekki að hafa þá virkni sem þeim var í upphafi ætlað að hafa og þá gera ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir að sambærilegar hindranir leynist ekki í þeim drögum sem áætlað að verði að frumvarpi að lögum. Væri ekki útilokað að gera breytingar á gildandi rétti til þess að þeim markmiðum sem frumvarpsdrögin stefna að væri náð.
Við skoðun laganefndar á ofangreindum drögum að frumvarpi þykir nefndinni rétt að gera eftirfarandi athugasemdir:
Athugasemdir við einstakar greinar:
5. gr.
Samkvæmt 2. tl. 3. mgr. 5. gr. frumvarpsdraganna kemur það í veg fyrir heimild til greiðsluaðlögunar ef skuldari hefur hagað fjármálum sínum á verulega ámælisverðan hátt eða tekið fjárhagslega áhættu sem ekki var í samræmi við fjárhagsstöðu hans. Að mati laganefndar er þetta mjög matskennt orðalag og litla leiðsögn að finna um túlkun ákvæðisins í athugasemdum með frumvarpsdrögunum. Telur laganefnd það mjög óheppilegt að skilyrði laganna séu háð mati á því hvað teljist ámælisvert eða óeðlileg fjárhagsleg áhætta, sem er þar að auki mjög afstætt.
Samkvæmt 4. tl. 3. mgr. 5. gr. frumvarpsdraganna kemur það í veg fyrir heimild til greiðsluaðlögunar ef skuldir eru vegna opinberra gjalda sem skuldari hefur af ásettu ráði vanrækt að greiða. Inntak þess hvað teljist vanræksla af ásettu ráði er að mati laganefndar óljóst orðalag sem er óheppilegt, sérstaklega í ljósi þess að um er að ræða stjórnsýslunefnd sem gæta þarf að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar í ákvörðunum sínum. Þá hefur vanræksla jafnan verið talin fela í sér vísan til gáleysis í lagalegum skilningi. Hugtakið vanræksla af ásettu ráði er því til þess fallið að valda vafa og hættu á ruglingi. Þá er það einnig óskýrt af hverju opinber gjöld eigi að hljóta sérstöðu að þessu leyti en kröfuhafar ættu einnig að búa við jafnræði þegar kemur að ákvörðunum um greiðsluaðlögun.
II. kafli frumvarpsdraganna nefnist Umsókn um greiðsluaðlögun og ákvörðun greiðsluaðlögunarnefndar að hefja meðferð hennar. Gert er ráð fyrir ákveðinni frumrannsókn greiðsluaðlögunarnefndar á umsóknum. Hins vegar er sú frumrannsókn ekki skilgreind í kaflanum eða nefnd sem slík heldur aðeins fjallað um ákvörðun um að hefja meðferð. Telur laganefnd að kveða þurfi á um það á hverju þessi ákvörðun eigi að byggja og þá á grundvelli hvaða skoðunar eða rannsóknar nefndarinnar. Að öllum líkindum er átt við að umsækjandi eigi að uppfylla skilyrði 4. og 5. gr. frumvarpsdraganna ásamt því að umsóknin sjálf uppfylli skilyrði þessa kafla laganna. Kveða þarf skýrar á um þetta ferli í ákvæðum frumvarpsdraganna að mati laganefndar til þess að enginn vafi leiki á um ferli umsóknar og ekki síst til þess að greiðsluaðlögunarnefndin viti sjálf í hverju starf hennar er fólgið.
7. gr.
2. mgr. 7. gr. frumvarpsdraganna gerir ráð fyrir því að greiðsluaðlögunarnefnd geti hafnað umsókn um greiðsluaðlögun ef umsækjandi selur ekki eða aðstoðar ekki við sölu á þeim eignum sem nefndin hefur ákveðið að hann skuli selja til þess að meðferð umsóknar um greiðsluaðlögun geti hafist. Af ákvæðinu má leiða að greiðsluaðlögunarnefnd framkvæmi ákveðna frumrannsókn á umsóknum og geti í kjölfar hennar ákveðið að umsækjandi skuli selja eignir. Fær þetta einnig stoð í ákvæði 5. mgr. 5. gr. frumvarpsdraganna. Telur laganefnd að málsmeðferð umsókna sé að þessu leyti óskýr í drögunum eins og ofan hefur verið rakið. Þá er að mati laganefndar óeðlilegt að greiðsluaðlögunarnefnd geti tekið ákvörðun á þesu stigi um að setja skilyrði fyrir meðferð umsóknar að umsækjandi selji eign eða eignir án þess að ákvörðun hafi verið tekin um það hvort umsóknin uppfylli skilyrði laganna til þess að vera tekin til formlegrar meðferðar. Ákvörðun nefndarinnar um að setja skilyrði fyrir meðferð umsóknar er ákvörðun í sjálfu sér sem uppfylla þarf meginreglur stjórnsýsluréttar enda varðar hún réttindi og skyldur umsækjanda. Þyrfti því að kveða á um það í ákvæðum laganna hvenær nefndin getur skyldað menn til sölu á eignum án þess að greiðsluaðlögun hafi verið heimiluð enda þarf stjórnsýsluvaldshafi skýra lagaheimild til slíkrar íhlutunar á eigum fólks, jafnvel þótt það hafi lagt inn umsókn um greiðsluaðlögun.
3. mgr. 7. gr. frumvarpsdraganna kveður á um að synjun greiðsluaðlögunarnefndar á umsókn um greiðslulögun beri að taka skriflega og rökstyðja. Hvergi er kveðið á um það hvort slík ákvörðun sé kæranleg til æðra stjórnsýsluvalds eða hvort um endanlega ákvörðun sé að ræða. Telur laganefnd að úr þessu þurfi að bæta.
IV. kafli Ákvörðun um að hefja meðferð umsóknar og drög að greiðsluaðlögun.
11. gr.
Ákvæði 11. gr. frumvarpsdraganna kveður á um lýsing krafna á hendur skuldara skuli sendar greiðsluaðlögunarnefnd innan þriggja vikna eftir auglýsingu í Lögbirtingablaði. Í fyrsta lagi telur laganefnd óljóst á hvaða tímapunkti í meðferð umsóknar greiðsluaðlögunarnefnd skuli lýsa eftir kröfum kröfuhafa. Ef ályktað er frá heiti kaflans þá ætti skylda nefndarinnar að vera einungis þegar ákvörðun hefur verið tekin um að hefja meðferð umsóknar. Um slíka ákvörðun er hins vegar fjallað í 12. gr. frumvarpsdraganna. Velta má því fyrir sér hvort greiðsluaðlögunarnefnd ætti að hafa heimild til þess í frumrannsókn sinni á umsóknum að geta lýst eftir kröfum sérstaklega í tilfellum þar sem ekki er vitað um heildarskuldir umsækjanda af einhverjum ástæðum. Slík tilfelli þurfa ekki að vera óalgeng og geta átt sér eðlilegar skýringar. Í öðru lagi telur laganefnd að samræmi um kröfulýsingarferli milli laganna og laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. væri eðlilegt.
12. gr.
Laganefnd bendir á að einhver mistök hafa átt sér stað við samningu ákvæðis 12. gr. frumvarpsdraganna en í 1. mgr. er fjallað talað um greiðsluaðlögunarnefnd í karlkyni og gert ráð fyrir áætlun um greiðsluaðlögun en ekki drög að greiðsluáætlun, sem notað er annars staðar í drögunum.
13. gr.
Kveðið er á um að greiðsluaðlögunarnefnd boði kröfuhafa til fundar til þess að leitast við að ná samningi milli aðila um greiðsluaðlögun. Fjallar ákvæðið því um fund með kröfuhöfum og þegar greiðsluaðlögun er gerð með samkomulagi aðila. Samkomulagið er hins vegar látið ná til þeirra kröfuhafa sem ekki mæta á fundinn þrátt fyrir lögmæta boðun og eiga veðtryggðar kröfur sem eru metnar utan verðgildis hinnar veðtryggðu fasteignar, sbr. 1. tl. 27. gr. ákvæði frumvarpsdraganna.
14. gr.
Kveður á um að greiðsluaðlögunarnefnd sé heimilt að endurupptaka greiðsluaðlögun sem hún hefur tekið samkvæmt heimild í 13. gr. og láta hana ná til krafna sem koma fram eftir að kröfulýsingarfrestur sé liðinn séu sérstakar og réttlætanlegar ástæður fyrir því að þeim var ekki lýst á réttum tíma. Þá er þessi heimild einnig látin ná til krafna sem koma fram eftir að samkomulag hefur náðst um greiðsluaðlögun, sbr. 13. gr. Er því vísað tvívegis í ákvæði 13. gr. frumvarpsdraganna varðandi endurupptöku um greiðsluaðlögun og er því eflaust um mistök að ræða.
V. kafli ákvörðun um greiðsluaðlögun og efni hennar.
15. gr.
Ákvæði 15. gr. frumvarpsdraganna kveður á um heimild greiðsluaðlögunarnefndar til þess að taka ákvörðun um greiðsluaðlögun þegar henni verður ekki náð með samkomulagi skv. 13. gr. frumvarpsdraganna. Ákvörðunin er einhliða og bindandi fyrir alla kröfuhafa skuldara og skal kynnt kröfuhöfum, veðhöfum, veðþolum, ábyrgðarmönnum og samskuldurum skuldara með sannanlegum hætti. Hvergi er minnst á það hvort þessa ákvörðun nefndarinnar sé hægt að kæra til æðra stjórnvalds eða hvort hún sé endanleg á stjórnsýslustigi. Þá er rétt að benda á það að ákvörðun nefndarinnar um niðurfellingu krafna að hluta eða öllu leyti getur snert lögvarða hagsmuni allra þeirra einstaklinga sem nefndir eru að skuli fá tilkynningu um ákvörðunina en hvergi er skilgreint í frumvarpsdrögunum hvort þessir aðilar skuli fá stöðu aðila við meðferð málsins áður en ákvörðunin er tekin þannig að þeir geti gætt hagsmuna sinna.
16. gr.
Ákvæði 16. gr. frumvarpsdraganna fjallar um efni greiðsluaðlögunar og greiðsluaðlögunartíma. Í fyrsta málslið 1. mgr. ákvæðisins er minnst á kærufrest sbr. 15. gr. frumvarspdraganna. Ákvæði 15. gr. frumvarpsdraganna minnist hins vegar ekki á kæruheimild, kæruleiðir eða kærufresti eins og ofan er rakið.
4. mgr. 18. gr.
Vantar eitthvað orð í setninguna til þess að setning ákvæðisins gangi upp.
19. gr.
Ákvæðið kveður á um að skuldara beri að fara að ákvörðun greiðsluaðlögunarnefndar um að selja íbúðarhúsnæði sitt fái kröfuhafar með því móti meira greitt af kröfum sínum enda teljist íbúðarhúsnæðið stærra en svo að skuldari og heimilisfólk hans hafi eðlilega þörf fyrir það. Laganefnd bendir á að þetta er mjög óskýrt viðmið á skilyrði þess að skuldari þurfi að hlíta þessari tilteknu ákvörðun greiðsluaðlögunarnefndar. Mat greiðsluaðlögunarnefndar á skyldu skuldarans til þess að selja íbúðarhúsnæði sitt hefur átt sér stað og telji skuldari þetta mat rangt er eðlilegt að hann geti borið þá ákvörðun undir æðra stjórnvald eða dómstóla. Annar kostur fyrir hann væri að hverfa frá greiðsluaðlöguninni. Vísast sérstaklega til 1. mgr. 21. gr. frumvarpsdraganna þar sem fjallað er um rétt skuldara til þess að halda eign og vísað til ákvæðis 19. gr. frumvarpsdraganna.
20. gr.
Ákvæðið fjallar um verðmat eigna sem umsækjandi þarf ekki að láta af hendi. Í fyrsta lagi bendir laganefnd á að misræmi er í orðnotkun víða í frumvarpsdrögunum. Samræma þarf með hvaða hætti er fjallað um aðila málsins en í ákvæði 20. gr. er fjallað aftur um umsækjanda á meðan kaflinn fjallar um skyldur skuldara. Ákvæði 20. gr. frumvarpsdraganna er einnig nokkuð óskýrt og á reiki hvort heimildin eigi við greiðsluaðlögunarnefnd, skuldara eða umsækjanda. Þá er kveðið á um það að verðmat skv. ákvæðinu skuli álitið undirmat í skilningi IX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Laganefnd telur þetta alls ekki standast meginreglur réttarfars. Undir engum kringumstæðum myndi beiðni um dómkvaðningu matsmanna við endurmat á mati, sbr. 3. mgr. ákvæðisins teljast yfirmat í skilningi laga nr 91/1991 þegar ekkert undirmat með dómkvöddum matsmönnum hefur átt sér stað. Mat í skilningi laga nr. 91/1991 getur aðeins fjallað um möt gerð af dómkvöddum matsmönnum þar sem allir hlutaðeigandi hafa átt aðild að matinu og getað gætt hagsmuna sinna við meðferð matsmálsins.
21. gr.
Verður að telja það óheppilegt að tala um rétt skuldara í þessu samhengi heldur vísa til mats greiðsluaðlögunarnefndar á því hvaða eignir beri að selja, sbr. umfjöllun um 19. gr hér að framan.
27. gr.
Ákvæði 27. gr. frumvarpsdraganna fjallar um greiðslur til kröfuhafa. Laganefnd telur að betur mætti fara með orðalag ákvæðisins í heild þar sem það er fremur óskýrt. Til að mynda fjallar það um umsækjanda en ekki skuldara en augljóslega er átt við greiðslur eftir að ákvörðun um greiðsluaðlögun hefur verið tekin og ætti því að taka til skuldara en ekki til umsækjanda. Þá er 1. tl. 1. mgr. 27. gr. frumvarpsdraganna sem fjallar um kröfur tryggðar með veði í íbúðarhúsnæði sérstaklega óskýrt þar sem einhver orð virðist vanta í ákvæðið til þess að það myndi setningu.
Hlutverk greiðsluaðlögunarnefndar:
Laganefnd telur rétt að benda á að hlutverk greiðsluaðlögunarnefndar samkvæmt inntaki frumvarpsdraganna er mjög umfangsmikið. Nefndin á að aðstoða umsækjendur við gerð umsókna, skoða umsóknir, taka ákvörðun um umsóknir, lýsa eftir kröfum, halda utan um kröfulýsingar, gera drög að greiðsluaðlögun, funda með kröfuhöfum, taka ákvörðun um greiðsluaðlögun, tilkynna kröfuhöfum, veðhöfum, veðþolum, ábyrgðarmönnum og samskuldurum. Af ofangreindu er ljóst að verkefni nefndarinnar eru það umfangsmikil að laganefnd telur álitamál hvort henni takist að inna þessi verkefni af hendi innan þess tímaramma sem henni er settur, sbr. ákvæði 2. mgr. 12. gr. frumvapsdraganna, sem kveður á um þriggja mánaða afgreiðslutíma.
Eftirgjöf eða niðurfelling á kröfuréttindum.
Gert ráð fyrir því í drögum frumvarpsins að frá undirritun greiðsluaðlögunar falli niður þær skuldir skuldara sem gefnar eru eftir samkvæmt greiðsluaðlöguninni. Um er að ræða bindandi ákvörðun fyrir alla kröfuhafa skuldara hvort sem þeir gættu hagsmuna sinn á fundi greiðsluaðlögunarnefndar eða ekki, sbr. ákvæði lokamálslið 1. mgr. 13. gr. frumvarpsdraganna. Afstaða kröfuhafa, sem gættu hagsmuna sinna á fundi nefndarinnar, ræður ekki úrslitum heldur er gert ráð fyrir því að greiðsluaðlögunarnefnd geti ákveðið einhliða greiðsluaðlögun náist samkomulag um greiðsluaðlögun skv. 15. gr. frumvarpsdraganna, og gert ráð fyrir að miðað sé við að „stór hluti krafna falli niður”. Með öðrum orðum er greiðsluaðlögunarnefnd veitt heimild til þess að fella einhliða niður kröfur að hluta eða öllu leyti án samþykkis kröfuhafa og jafnvel án aðkomu hans að ferlinu. Ræður því ekki afl atkvæða kröfuhafa eins og gildir um samþykkt nauðasamninga skv. lögum nr. 21/1991 heldur nefnd skipuð af framkvæmdavaldshafa. Að mati laganefndar er með þessu verið að setja nýjan kafla í gildandi rétt um lok kröfuréttinda sem heggur nærri stjórnarskrárvörðum eignarrétti kröfuhafa, sbr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944. Kröfuréttindi telst til eignar kröfuhafa, sem má ekki skylda hann til að láta af hendi nema að uppfylltum skilyrðum um almenningsþörf, lagaheimild og að fullt verði komi fyrir. Í frumvarpsdrögunum er ekki fjallað um ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar eða með hvaða hætti tilvísaðir lagabálka á Norðurlöndum leysa þessa skörun við eignarrétt kröfuhafa og friðhelgi hans. Í athugasemdum er einungis vísað til þess í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsdraganna að í norrænum rétti á þessu sviði sé gert ráð fyrir að hægt sé að heimila greiðsluaðlögun gegn vilja kröfuhafa. Í athugasemdum með drögum að frumvarpinu er þess getið að frumvarpið sé að miklu leyti að norskri fyrirmynd eða s.k. gjeldsordningsloven. Þess er hins vegar ekki getið hvernig reynslan hefur verið af þeim lögum, hvort þeir hafi sambærileg úrræði og nauðasamningar eru að íslenskum gildandi rétti og hverning afstaða norskra kröfuhafa hefur verið til laganna þ.e. hvort lagasetningin hafi verið umdeild þar í landi. Telur laganefnd með vísan til ofanritaðs að ákvæði frumvarpsdraganna um heimild greiðsluaðlögunarnefndar til þess að fella niður að hluta eða öllu leyti kröfuréttindi aðila einhliða og jafnvel án samþykkis kunni að stríða gegn ofangreindu ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Með vísan til ofanritaðs telur Laganefnd LMFÍ að ekki sé hægt að samþykkja ofangreind drög að frumvarpi til laga um greiðsluaðlögun.
Virðingarfyllst,
f.h. laganefndar Lögmannafélags Íslands,
Eva B. Helgadóttir, hrl.
formaður